中华人民共和国驻德意志联邦共和国大使馆经济商务处

Wirtschafts- und Handelsabteilung der Botschaft der Volksrepublik China in der Bundesrepublik Deutschland

 内容提要

 循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征的经济增长模式。德国是世界上实施循环经济最早、发展水平最高的国家之一。本文就德国循环经济发展的历史与现状、德国循环经济法律法规体系与管理体制、可资借鉴的经验与启示等方面作简单介绍。

第一章   德国循环经济发展的历史与现状

第一节   德国发展循环经济的历史背景

一、       工业高度发达而资源匮乏

德国是个工业高度发达、技术先进，而资源非常匮乏的国家。经济要发展，技术要先行，资源要有保障，德国意识到了自身资源匮乏的弱势，除了开拓世界资源市场，获得必要资源以外，更意识到资源的回收和再利用的重要性和价值所在。在发展循环经济方面德国位于世界前列，属于起步最早、发展水平最高、发展意识最为强烈的国家之一。其发展循环经济的目的是尽可能有效地处理废物，从中获得新的资源或能源。在德国，“垃圾处理”意即废物得到尽可能的重新利用，德国循环经济成为创造就业机会和进行技术革新的发动机，德国流行一句俗语：今天的垃圾就是明天的矿产（资源）。

二、       强烈的环保理念

在德国，环境保护意识非常强烈，任何生产活动、各种生活行为都以环保优先为原则。在保护环境的前提下，废物经济管理贯穿于整个经济循环之中。德国废物管理政策的目标就是实现一种面向未来的环境保护和可持续的循环经济，其政策重心是环境和资源保护，且避免再污染和再破坏。

第二节   德国循环经济的发展历程

二战后，德国经济恢复和发展很快， 经济发展带来的土壤、空气、水的污染也日益严重。到了七十年代环境问题最为突出，主要表现在三个方面：一是德国每年二氧化碳的排放量达770万吨;二是河流、湖海等水域的生物急剧减少，如莱茵河原来有200多种鱼类，到70年代初仅剩下80余种;三是垃圾堆放场。到70年代末期德国有5万余个垃圾堆放场，由于管理不善，大部分的垃圾滤液对周围土壤、地下水造成了污染。

到了上个世纪中后期，德国开始认识到简单的垃圾末端处理并不能从根本上解决问题，便开始寻求新的途径，试图解决垃圾的减量和再利用问题，如关闭垃圾堆放场，建立垃圾中心处理站，进行焚烧和填埋。其后就是采取措施尽量减少废弃物的产生，如开发节约原材料的技术和重复使用包装;废弃物再循环，作为原料、燃料或肥料;通过改进废弃物收集、运输和处理的技术，来提高废弃物管理的环境无害化水平;减少有害废弃物;识别和重新处理老的填埋场。

为了监督企业发展循环经济和处理垃圾的情况，德国还设立了专门监督机构。生产企业必须向监督机构证明其有足够的能力回收废旧产品，才被允许进行生产和销售。产生垃圾的企业必须向监督部门报告生产的垃圾的种类、规模和处理措施等情况。每年排放2000吨以上、具有较大危害性垃圾的生产企业，有义务事先提交垃圾处理方案。以便有关部门监督。

此外，德国各地都有提供垃圾再利用服务的公司。它们一方面向企业提供这方面的技术咨询，帮助企业建立自己的垃圾处理系统，另一方面为其提供垃圾回收或再利用服务。

德国民众的环保意识很强，各公共场所、居民区都有垃圾分类箱，绝大部分民众都能自觉将不同的垃圾分类投放，从而保证了垃圾的处理和再利用。

由于政府、企业和国民的密切合作，循环经济以发展成为德国的一个重要行业。官方统计数字表明，德国垃圾再利用行业每年要创造500亿欧元左右的价值。在德国，所有生产行业产生的垃圾被重新利用的比例平均为50%，其中一些行业如包装和玻璃生产行业甚至达到80%。德国的循环经济系统已处于成熟阶段，循环经济意识已深入人心。

第二章 德国循环经济法律法规体系与实施手段

第一节 法律法规框架体系

    德国是世界上最早进行循环经济立法的国家。其立法渊源可追溯到1935年颁布的《自然保护法》，但真正意义上的环境法律则始于二战以后。二战后工业迅猛发展带来的不光是经济繁荣，同时结出了环境严重污染的恶果。

   环境污染催生保护意识，保护意识通过法律形式来体现。从70年代开始，西德出台了一系列的环境保护方面的法律法规，如1972年的《废弃物处置法》，1974年的《控制大气排放法》，1976年的《控制水污染排放法》，1983年的《控制燃烧污染法》……。 1986年成立德国联邦环境保护部和各州环保局，1994年把环保责任写入了《基本法》。下表所示是德国循环经济法律体系列表：

    到目前为止，全德国大约有8000余部联邦和各州的环境法律和法规，还有欧盟的400多个法规在德国也具有法律效力，德国已经形成了一套较为完善的循环经济法律体系。

    最为值得一提的是德国《循环经济与废物管理法》，该法是德国发展循环经济的总的“纲领”，它把资源闭路循环的循环经济思想推广到所有生产部门，其重点在于强调生产者的责任是对产品的整个生命周期负责，规定对废物问题的优先顺序是避免产生、循环使用、最终处置。具体地说，首先是减少污染物的产生量，在生产和消费过程中尽量减少各种废物的产生;其次是对不能避免产生又可利用的废弃物要加以回收利用，使之回到经济循环中去;只有那些不能利用的废弃物，才被允许进行最终的无害化处置。

该法的目的是使德国垃圾管理适应可持续发展的要求，垃圾管理应当以一种封闭的方式进行，垃圾不应被废弃，而是进行重新利用或用来生产能量。垃圾的重复利用不再被看作一种减少垃圾的方法，而是一种节省原生原材料和保护环境、气候的积极措施。

该法的重要原则和思想主要体现在以下九个方面：

（1）将垃圾管理在本国独立处理的基础上扩大到欧洲范围;

（2）以封闭的方式进行垃圾处理;

（3）垃圾只有在由于技术、生态或经济原因无法进行重复利用的情况下才可以废弃;

（4）重复利用的主要目的应当是节约自然资源和保护气候、环境;

（5）在特定情况下使物质的和能量的重复利用相等;

（6）促进私营企业参与管理（产品回收/二元化体系）;

（7）使生产者通过分类收集体系或现有公共体系承担回收责任;

（8）包括废油、包装废弃物、废电池、报废汽车，及电子垃圾;

（9）建立工业社会生态变化的新模式。

在此法的框架下，德国政府根据各部门各行业的不同情况，制定了促进各部门各行业垃圾再利用的法规。使饮料包装、废铁、矿渣、废汽车、废旧电子商品等“变废为宝”。2000年，德国政府制定并颁布了《可再生能源促进法》。根据该法，开发可再生能源的公司企业可以获得政府的经济补助。在这一法律的鼓励下，许多可再生能源的开发和利用取得了明显成效。同时，德国政府还制定了相关的法律法规，例如《可再生能源市场化促进方案》、促进新能源技术开发的《未来投资计划》、《家庭使用可再生资源补助计划》等等。为了促进生物资源技术的开发和市场化，德国政府还制定了《再生资源发展法规》等法律法规，促进了循环经济的发展，规范了政府、社会、企业和国民的行为。

德国废弃物管理的法律法规可分为三个层次：法律、条例和指南。相关的法律有《循环经济于废物管理法》、《德国废弃物法》、《环境义务法》、《关于避免和回收利用废弃物法》等，相关的条例有《有毒废弃物以及残余废弃物的分类条例》、《包装以及包装废弃物管理条例》、《污水污泥管理条例》，相关的指南有“废弃物管理技术指南”、“城市固体废弃物管理技术指南”等。

德国循环经济法律法规体系有如下主要特点：

（1）德国循环经济法律法规体系是以生活和工业废弃物的处置、再利用问题为主线制定的，同时也涉及了可再生能源的开发与使用;

（2）《循环经济与废物管理法》是德国循环经济法律法规体系的总的指导性法律，其他法律法规是在该法框架下制定和实施的;

（3）《循环经济于废物管理法》立法初期是指“物质封闭型的垃圾经济”，后来通过生产责任者延伸制度，将循环经济原则扩展到了生产领域。

德国是个法制国家，环保法律很完善，这些法律的颁布和实施，为德国发展循环经济奠定了法律基础，有效地保护了环境，同时提高了公民和企业的环保意识，工业界和经济界认识到经济和生态保护并不是互相对立的，良好的大气条件、水域和土地即是生活的必需，是经济可持续发展的前提。在德国直接或间接从事环境保护工作的人不下100万(其中循环经济领域从业人员超过24万)，德国的环境高新技术在全世界领先，环保产业在其国际贸易中所占比重超过18%。通过运行循环经济体系，过去15年内，德国每年降低二氧化碳排放当量3000万吨。

根据德国联邦统计局（2005年8月9日）公布的统计数据，

自2000年以来，德国运往垃圾填埋场和焚烧厂的垃圾越来越少，2003年为3.66亿吨，与前一年相比下降3.9％， 与2001和2000年相比达7.3％和9.9％。其中61％为建筑垃圾（2.23亿吨），39％为生活垃圾、工业垃圾（5000万吨）和矿产垃圾（4700万吨）。垃圾的再利用率在2003年达66％，到目前平板玻璃、纸张及部分电子产品几乎100％ 回收，金属包装品回收率达95％，建筑垃圾的回收利用率为86%，轻型包装品和塑料为81%，电池为77%，剩下的混合垃圾，即不可回收垃圾被焚烧，焚烧垃圾产生的热量用来发电、供热，废渣用来建筑和铺路。

第二节 德国循环经济的实施手段

　　一、产品责任制

产品责任制是德国推进循环经济的重要经济政策手段之一。按照《循环经济与废物管理法》之规定，谁开发、生产、加工和经营的产品，谁就要承担满足循环经济目的的产品责任。为了履行产品责任，产品生产者应最大可能地在生产过程中避免产生废物，保证有利于环境的利用，确保在利用中产生的废物得到处置。

产品责任特别包括：

1)产品包括多次利用的、技术寿命长的产品开发、生产和使用，按规定无害化利用后，采取对环境有利的处置;    

2)在产品生产过程中优先采用可利用的废物或二级原材料;

3)含有有害物质的产品要有标志，以确保产品使用后产生的废物能够采取有利于环境保护的方式利用或处置;

4)产品标志上要标有回收、再利用的可能性和义务的说明，以及抵押规定;

5)产品和产品使用后产生的废物的回收、以及以后的利用和处置;

二、双元回收系统

德国包装废弃物收集和处理的双元系统模式是循环经济实践和运行机制的典型模式。1990年9月，德国95家包装公司和工厂企业及贸易零售商联合建立了德国的双元回收系统（DSD）。DSD是一个专门负责对包装废弃物进行回收利用的非政府组织， 它接受企业的委托， 组织收运者对企业的包装废弃物进行回收和分类，然后分送到相应的资源再利用厂家进行循环利用， 能直接回收的则送返制造商。目前德国已拥有200多家分类车间， 可对250万吨的轻包装物进行分类处理。DSD系统的建立促进了德国包装废弃物的回收利用。

三、垃圾分类与“绿点”系统

混合垃圾处理成本高，污染大，利用率低。德国自1985年开始就实行垃圾分类，即根据垃圾的性质和用途（如有机垃圾、无机垃圾、废旧电池、玻璃、纸质制品等），分置多个垃圾箱，再在垃圾箱上用文字和图示提醒消费者将各种不同的垃圾分别投入不同的垃圾箱中。垃圾分类有利于垃圾的处理、加工和再利用，同时降低了处理成本。

德国自1991年开始对包装进行分类，在日常生活中，大凡食品、化妆品、各种日用塑料、玻璃、纸类外包装袋上都印有一个圆圈和箭头组成的圆形图案， 这就是“绿点”。有此标志的商品，表示它的包装可以回收，也就是要求消费者把它放入盛包装物的分类垃圾箱。

若制造商或经销商欲用“绿点”标志，则必须支付一定的注册使用费用，费用多少视包装材料、重量、容积而定，收取的费用作为对包装废弃物的回收和分类的经费。例如，每公斤玻璃的收费标准是7.6欧分，每公斤塑料包装物的收费标准是140.3欧分。收集的资金用来与废弃物回收公司合作，对废弃物进行收集和分类处理。“绿点”的实行是本着谁污染谁治理的原则进行的，因此消费者也负有一定的责任，在商品价格里也包含了一些回收费用。目前，德国大约有19,000个许可证持有者在使用“绿点”标志。

从1985年开始的垃圾分类到1991年的“绿点”系统，使得垃圾的回收利用形成了良性循环。

四、抵押金制度

为了提高包装品回收率，德国环境保护部制定了抵押金制度。德国包装法明确规定，如果一次性饮料包装的回收率低于72％，则必须实行强制性押金制度。自实行此制度以来， 顾客在购买所有用塑料瓶和易拉罐包装的矿泉水、啤酒、可乐、汽水等饮料时，均须支付相应的押金，1.5升以下为0.25欧分，顾客在退还空瓶时，领回押金。　

押金制度不仅提高了包装品的回收率，更让消费者改变了使用一次性饮料包装的消费习惯，转向使用更有利于环保的可多次利用的包装品，于节能降耗和环境保护大有裨益。

第三章   德国循环经济可资借鉴的经验与启示

    综合上述，德国循环经济已发展到一个相当成熟阶段，已成为企业和公民经济生活中的重要组成部分，不乏很多成功经验值得我们借鉴，概而论之，不外乎三大方面：一是强烈的环保理念和忧患意识; 二是完善的法律制度; 三是有效的管理手段。

一、理念

德国是较早形成环保理念的国家，1972年德国政府开始注重废弃物的管理， 1991年把废弃物的处理提高到发展循环经济的高度，并建立了配套的法律体系，逐步使公民形成了发展循环经济的先进理念和自觉行为。德国人明白循环经济的特点和优势是可以提高资源和能源的利用率，最大程度减少废物排放保护生态环境; 是可以实现社会、经济和环保的“共赢”发展; 是在不同层面上将生产和消费纳入到一个有机的可持续发展框架中。

相对而言，我们对高投入、高消耗，高生产、高废弃习以为常，经济的发展往往以牺牲环境和消耗能源为代价。党的十六大提出了“走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”，党的十六届五中全会指出：“发展循环经济，是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径。”由此，我们要进一步加大宣传教育力度，全面确定循环经济理念。在全社会进一步普及循环经济知识， 不断将循环经济理念引入人们的日常生产、生活和消费方式中，切实提高公众的资源意识、节约意识和环保意识，树立强烈的忧患意识和紧迫感。 要从每个行业做起，从每个人做起，在生产、生活中充分贯彻循环经济的发展理念，自觉为循环经济的发展做出贡献。

　　二、法制

    法律是德国成功推动循环经济发展的重要手段。德国发展循环经济的根本经验就是，建立完善的法律系统，用不断完善的制度及其监督机制来保障循环经济的发展。在《循环经济和废弃物管理法》法律框架下，根据各个行业的不同情况，制定促进各行业发展循环经济的法律法规。德国循环经济的法律完整性、严肃性，循环经济政策的多样性，灵活性是值得我国借鉴的。

    而我们也虽已建立并不断健全发展循环经济的相关法律法规，但往往执法不力，企业和个人的法制观念仍比较淡薄，致使环境污染事件屡屡发生。对照德国经验，我们必须加大执法力度，一切按法律办事，用法律为发展循环经济保驾护航。

三、管理

德国的废物管理政策目标就是要实现一种面向未来的、可持续的循环经济，其政策重心首先是资源保护，其次是尽可能有效处理废物。在废物管理方面，德国坚持预防为主、产品责任制和合作原则，着眼于避免不必要的废弃物产生。德国依靠法律对废弃物处理进行有效管理，在严格执法的基础上，鼓励来自工商企业界的自愿承诺，形成了一套富有特色的废弃物管理体系。

我们应当学习德国的先进管理方法，建立健全资源节约管理制度，转变经济增长方式，推行清洁生产，缓解生态压力，遏制环境恶化，从源头减少污染物的产生，提高资源利用水平，以最小的资源消耗和最小的环境代价实现经济的持续增长。

    此外，我们除在法律法规中体现对循环经济的扶持外，还要加大对循环经济发展的支持力度，建立促进循环经济发展的激励机制。如在税收、资金等方面，对采用清洁生产工艺和资源循环利用的企业给予税收减免、财政补贴和贷款优惠，对循环经济项目建设在项目审批、建设用地和投资环境方面给予倾斜。